Julkisten palvelujen murros haastaa palveluverkkosuunnittelua
18.5.2022
18.5.2022
Useat julkiset organisaatiot kamppailevat valtaisan palvelutarjontansa kanssa. Palvelut ja tieto asiakkaista saattavat usein olla hajallaan eri organisaation osissa. Sama pätee usein myös digitaalisiin ratkaisuihin, joilla palveluja tuotetaan ja tarjotaan. Palvelutarjoaman sirpaleisuus tekee sujuvaan digitaaliseen käyttökokemukseen siirtymisestä vaikeaa ja toteutuksesta taloudellisesti haastavaa. Julkishallinnon asiakkaiden on myös usein koostettava tarvitsemansa palvelukokonaisuus itse.
Nykypäivän kansalaiset odottavat kuitenkin samaa sujuvaa kokemusta kaikilta käyttämiltään palveluilta riippumatta siitä, onko kyse yksityisistä vai julkisista palveluista. Asiakkaan kokemuksen kannalta ei lopulta ole merkitystä sillä, onko palvelu digitaalinen vai fyysinen. Tärkeintä on se, että palvelu toteuttaa sujuvasti sen, mitä asiakas siltä odottaa. On myös tärkeää, että palvelu näyttää samalta ja toimii aina samalla tavalla riippumatta siitä, mitä kanavaa pitkin asiakas palvelua käyttää – digitaalisesti vai toimipisteessä.
Lisäksi lähes kaikki asiakkaat ovat tottuneet siihen, että erilliset tuotteet ja palvelut muodostavat relevantteja kokonaisuuksia. Esimerkiksi kuluttajan etsiessä verkkokaupasta vaikkapa uutta takkia, hänelle tarjotaan automaattisesti siihen sopivia muita tuotteita sen mukaan, mitä hän aiemmin on itse ostanut ja mitä muut ovat ostaneet. Asiakkaiden tulisi löytää palvelut helposti, ja niiden tulisi muodostaa asiakkaan kannalta järkeviä kokonaisuuksia. Vastaava odotus kohdistuu nykyisin myös lähes kaikkiin julkisiin palveluihin. Julkisen hammashoidon tapaamisen jälkeen asiakas odottaa, että hänelle varataan myös uusi aika hammaslääkäriin. Tämä toimiikin useissa kunnissa mainiosti, mutta kunnilla on myös satoja muita palveluita, joilta edellytetään samaa sujuvaa palvelujen kytkeytymistä toisiinsa.
Hajautuneet palveluverkot asettavat näille asiakkaiden odotuksille omat haasteensa. On vaikeaa taata yhtenäistä palvelukokemusta kanavariippumattomasti eriytyneillä ja hajautuneilla palveluverkoilla ja asiakastiedoilla.
Nykyiset julkisten palvelujen johtamisen periaatteet perustuvat pääosin 1700-luvulla kuvattuihin käytäntöihin. Ranskalainen taloustieteilijä Jacques de Gournay määritteli silloin uuden tavan tuottaa julkisia palveluja tehokkaammin ja taloudellisemmin. Malli perustui vakioituihin virastopalveluihin eli byrokratiaan (virasto – bureau).
Kiinteisiin sääntöihin perustuvat virastokohtaiset johtamiskäytännöt ovatkin toimineet hyvin vuosisatojen ajan. Digitalisaatio on kuitenkin luonut syvällisen muutospaineen kohti dynaamisempaa ja reagoivampaa palvelujen tarjontaa myös julkishallinnossa. Siksi Stiglitz-Sen-Fitoussi -komissio (2009) esitteli uuden mallin julkisten palvelujen johtamiselle perustuen kansalaisten ydintarpeisiin. Sen sijaan, että julkiset palvelut tuotettaisiin virastoista yksisuuntaisena tuotantokoneena, julkisten palvelujen tarjonnan tulisikin perustua suoraan kansalaisten ydintarpeisiin. Ajatus lainaa paljon samoista periaatteista kuin mihin moderni digitaalinen kaupankäynti perustuu. Digitalisaatio mahdollistaa ennen näkemättömän näkyvyyden kansalaisen elämäntilanteisiin ja tarpeisiin.
Modernissa palveluyhteiskunnassa pelkkä tuotantotehokkuus ei sen vuoksi yksin riitä, vaan palvelujen tulee myös kohdata kansalaisten tarpeet tehokkaasti. Stiglitzin malli hyödyntää pistetietoa kansalaisten elämäntilanteista ja perustarpeista sekä kohdentaa julkiset palvelut sinne, missä niistä on suurinta hyötyä.
Virastopohjaisen tuotantomallin ja Stiglitzin mallin perusero on siis se, että tuotantomalli levittää palvelut saataville kuin ison verkon ilman kaikuluotainta. Se tarkoittaa väistämättä sitä, että osa sinänsä tehokkaasti tuotetusta palvelutarjonnasta saattaa olla ikään kuin tyhjäkäynnillä. Stiglitzin malli luotaa ensin ja kohdentaa palvelun sinne, missä sitä tarvitaan. Ydintarpeisiin perustuva julkisten palvelujen tarjonta voi siis oleellisesti tehostaa rahan käyttöä, samalla parantaen itse palvelukokemusta ja palvelun saantia merkittävästi. Monet maat Euroopassa tavoittelevatkin valmiuksia kohdentaakseen oikeat julkiset palvelut juuri niille kansalaisille, jotka kulloinkin niitä tarvitsevat. Perusedellytys tälle on kattava asiakas- ja palveluverkkotieto.
Kukaan ei pidä veroista, mutta harvat haluavat käyttää suuria summia vakuutuksiinkaan. On paljon mukavampaa maksaa vaikkapa synnytyksestä muutamia kymmeniä euroja 10.000 euron sijaan. Esimerkiksi ongelmattoman alatiesynnytyksen kustannus on Suomessa hieman yli 2.000 euroa. Ongelmaton keisarileikkaus taas maksaa yli 4.000 euroa. Jos keisarileikkauksessa ilmenee komplikaatioita, kustannus kohoaa helposti tuhansilla euroilla. Asiakkaalle suora hinta on kuitenkin vain joitakin kymppejä, ja loppu kustannus välittyy tasaisesti veroissa. Suomalaisen synnytyksen kustannustaso on kansainvälisesti edullisimmasta päästä.
Eri maiden välillä synnytyksen kustannuksissa on kuitenkin jopa kymmenkertaisia eroja. Vakuutuspohjaisissa malleissa sekä kustannus- että hintatasot ovat tilastollisesti huomattavasti korkeampia kuin veroilla rahoitetuissa malleissa. Myös Suomessa yksityisestä synnytyksestä peritään huomattavasti kalliimpaa hintaa kuin verotuksen kautta. Esimerkiksi Hyks-yksityissairaalassa alatiesynnytyksen hinta oli vuonna 2018 reilun 2.000 euron sijaan 7.500 euroa ja keisarileikkaus vastaavasti 9.500 euroa. Hyksin tapauksessa yksityiset hinnat ovat toki vakioita, mutta useassa maassa lopullinen hinta voi selvitä vasta jälkikäteen riippuen vakuutuksen kattavuudesta ja mahdollisista komplikaatioista.
Julkisin verovaroin tuotetun palvelun vahvuuksia ovatkin tuotantotehokkuus ja ennakoitavuus. Julkiset palvelut ovat useimmiten edullisia, eikä niitä käytettäessä tarvitse pelätä yllättäviä lisälaskuja. Julkisten palvelujen tuotanto on myös yleisesti ottaen korkealaatuista varsin kilpailukykyisillä kustannusrakenteilla. Ne kykenevät suuriin volyymeihin ja korkeaan käyttöasteeseen ilman merkittäviä vaikutuksia palvelun laatuun ja saatavuuteen. Lisäksi julkiset palvelut ovat yleensä helposti löydettävissä julkisissa toimipisteissä. Yksityiset palveluntarjoajat joutuvat kamppailemaan paljon enemmän tullakseen huomatuiksi.
Vaikka julkisten palvelujen etu on hyvä löydettävyys, ei niiden kehittämisessä ole ollut tarvetta keskittyä tuomaan niitä yhtä sujuvasti saataville kuin yksityisissä palveluissa. Se johtuu siitä, että monet julkiset palvelut ovat perinteisesti olleet viranomaisluonteisia palveluja ilman varsinaista kilpailua. Digitalisaatio muuttaa kuitenkin tätä asetelmaa. Se asettaa samalle viivalle sellaisia yksityisiä palveluja, joiden oli aiemmin vaikeaa tai jopa mahdotonta kilpailla julkisten palvelujen kanssa.
Esimerkiksi digitaalinen resepti olisi periaatteessa lähetettävissä digitaalisesti mihin tahansa apteekkiin maailmassa. Modernit pakettitoimitukset voisivat luotettavasti kuljettaa myös lääkkeitä globaalisti suoraan kuluttajille. Regulaatio toki ehkäisee tämän jo lääketurvallisuuden vuoksi. Esimerkki kuitenkin osoittaa kuinka helposti digitalisaatiolla on mahdollista murtaa yksityisten ja julkisten palvelujen välisiä esteitä tai jopa kansallisen tason regulaatiota vaikkapa EU:n laajuiseksi.
Yhä kasvava osa julkisista palveluista kohtaakin nykyisin joko suoraa kilpailua tai korvaavia keinoja, joita ei ollut olemassa ennen moderneja digitaalisia mahdollisuuksia. Tänä päivänä ei siis riitä keskittyminen perinteisiin julkisten palvelujen tuotantovahvuuksiin. Palvelujen tulee kohdata asiakas paremmin ja suoremmin, jotta tuotantovahvuudet myös kohtaavat kansalaiset kilpailukykyisellä tavalla.
Tuorehkossa MBA (Master of Business Administration) lopputyössäni käsittelen näitä kysymyksiä ja ehdotan liiketoimintakonseptia julkisten palvelujen johtamiseen. Yksinkertaistan ”liiketoimintapyörän” kautta, miten julkisen organisaation johtamista voi kytkeä tehokkaammin palvelujen toimittamiseen asiakaslähtöisesti, ja miten strategia ja tiedolla johtaminen muutetaan jatkuvasti laivaa ohjaavaksi systeemiksi.
Ehdotan MBA-työn lopputuloksissa portfolionhallintajärjestelmää ja tarvittavaa organisaatiota näiden salkkujen ympärille. Kunnalle keskeisiä salkkuja ovat palveluverkot yhteen koostava palvelusalkku ja asiakassegmentit. Toimivat ja yhtenäiset palveluverkot mahdollistavat järjestelmällisen koko julkisen toimijan laajuisen asiakassegmentoinnin eli kansalaisten, yritysten ja kolmannen sektorin luokittelun niin, että oikeat palvelut voidaan osoittaa tiedolla sinne, missä niitä tarvitaan.
Juuri nämä kaksi salkkua mahdollistavat Stiglitzin mallin mukaisen kansalaisten elämäntilanteisiin ja ydintarpeisiin perustuvan julkispalvelujen johtamisen. Kun palveluverkkojen kokoonpano on eheä, on myös mahdollista automatisoida suuria paloja koko palvelunhallinnasta. Se mahdollistaa lopulta myös järjestelmällisen tekoälyn käyttämisen palvelutarpeen ennakointiin perustuen kansalaisten elämäntilanteisiin. Kaukana tulevaisuudessa siintää automatisoitunut ja verkottunut yhteiskunta, joka ennustaa ja tarjoaa oikean palvelun oikealle kansalaiselle uskomattomalla tarkkuudella – automaattisesti.
Kirjoittajasta
Ilkka Kautto työskentelee johtavana ICT-asiantuntijana Helsingin kaupungin strategiaosastossa. Hänellä on yli kahdenkymmenen vuoden kokemus uusien digitaalisten ratkaisujen innovoinnista ja kehittämisestä sekä niihin liittyvistä organisatorisista valmiuksista kansainvälisissä teknologiaklustereissa ja julkisissa organisaatioissa.
Keskeisimmät lähteet